Normativa internazionale
Nazioni Unite
Le linee strategiche della lotta al finanziamento del terrorismo internazionale sono state tracciate, nei principi guida, dall'ONU nel 1999, attraverso la Convenzione di New York, con la quale per la prima volta è stata riconosciuta un'autonoma rilevanza della materia; con la stipula della Convenzione, sono state poste le basi a livello internazionale per la repressione penale del fenomeno e per l'estensione al medesimo del sistema di presidi già esistente per la prevenzione e il contrasto del riciclaggio.
Nello stesso anno, con la Risoluzione n. 1267/1999 il Consiglio di Sicurezza dell'ONU ha introdotto come ulteriore misura, specifica per la lotta al terrorismo, una procedura di "congelamento" dei fondi e delle risorse economiche detenuti da persone collegate alla rete terroristica Al-Qaeda, sulla base di una black-list gestita da un apposito comitato (Comitato per le Sanzioni); la Risoluzione n. 1373/2001 in seguito ha ampliato la portata del sistema delle liste di congelamento, estendendola ad ulteriori liste di persone sospettate di appartenere o sostenere organizzazioni terroristiche gestite direttamente dagli Stati membri.
L'ONU ha adottato due nuove risoluzioni nei confronti di Al-Qaeda (Risoluzione n. 1989/2011) e dei Talibani (Risoluzione n. 1988/2011), in precedenza disciplinati in un'unica risoluzione del Consiglio di Sicurezza (n. 1267/1999). Sono state rafforzate le garanzie procedurali a tutela dei soggetti listati, aumentando la trasparenza dei procedimenti di listing e delisting, ed è stata rafforzata la figura dell'Ombudsperson, competente a valutare le istanze di delisting.
Le procedure e i criteri di designazione previsti nelle predette risoluzioni sono stati in seguito aggiornati rispettivamente attraverso la Risoluzione n. 2083/2012 e la Risoluzione n. 2082/2012.
Per fronteggiare la nuova minaccia dell'ISIL, nell'estate del 2014 il Consiglio di Sicurezza dell'ONU ha adottato due nuove risoluzioni, la Risoluzione n. 2170/2014, che ha esteso agli affiliati all'ISIL e al Fronte al-Nusra il regime di sanzioni imposto a suo tempo ad Al-Qaeda, e la Risoluzione n. 2178/2014, con la quale ha imposto agli Stati membri l'adozione di specifiche misure volte a contrastare il nuovo fenomeno dei "combattenti terroristi stranieri" (foreign terrorist fighters), anche attraverso la criminalizzazione delle relative attività di sostegno materiale e finanziario.
Nei mesi successivi, in risposta all'avanzata dell'ISIL nei territori controllati e ai numerosi atti terroristici, perpetrati anche in Europa, ha ulteriormente rafforzato i dispositivi di contrasto alle fonti di finanziamento dell'ISIL e delle entità collegate, attraverso la Risoluzione n. 2199/2015 e la Risoluzione n. 2253/2015, che, tra l'altro, hanno introdotto misure volte a bloccare i flussi derivanti dai rapimenti a scopo di riscatto, dal commercio del petrolio estratto e dal commercio dei beni archeologici trafugati nei territori controllati e sistematizzato e rafforzato il sistema sanzionatorio esistente.
Tra il 2016 e il 2017 il Consiglio di Sicurezza ha dottato la Risoluzione n. 2322/2016 e la Risoluzione n. 2341/2017, specificamente dirette a rafforzare la cooperazione internazionale nel contrasto al terrorismo, dando centralità alle attività di scambio di informazioni e alla collaborazione tra Stati e tra le autorità a vario titolo coinvolte.
Negli ultimi anni, misure di congelamento analoghe a quelle previste per i terroristi sono state adottate dalla Comunità Internazionale per sanzionare i governi di Paesi accusati di gravi violazioni dei diritti umani, o di minacciare la pace e la sicurezza internazionale; in quest'ultima fattispecie rientrano i Paesi coinvolti in attività di proliferazione di armi di distruzione di massa, al centro di un più ampio pacchetto di misure restrittive (cfr. sezione dedicata al contrasto dei programmi di proliferazione).
Normativa comunitaria
In attuazione delle risoluzioni del Consiglio di Sicurezza dell'ONU che hanno introdotto le misure di "congelamento", l'Unione Europea ha adottato:- la Posizione Comune 2002/402/PESC, in attuazione della Risoluzione n. 1267/1999, per i nominativi e le organizzazioni designati dal Comitato per le Sanzioni dell'ONU, che ha avuto concreta attuazione attraverso il Regolamento CE n. 337/2000; il regolamento è stato abrogato dal Regolamento CE n. 467/2001, in seguito sostituito dal Regolamento CE n. 881/2002 che è quello attualmente in vigore;
- la Posizione comune 2001/931/PESC, in attuazione della Risoluzione n. 1373/2001, per gli ulteriori nominativi e organizzazioni designati - su proposta delle autorità competenti dei diversi Paesi - nell'ambito della giurisdizione dell'Unione Europea, che si è concretizzata nel Regolamento CE n. 2580/2001.
L'aggiornamento delle liste avviene attraverso l'adozione di appositi provvedimenti emendativi dei predetti Regolamenti, sulla base dei quali la Commissione europea ha predisposto la propria lista consolidata (Financial Security Database) di tutti gli individui e le organizzazioni attualmente soggetti a sanzioni finanziarie internazionali in Europa.
In attuazione delle nuove risoluzioni dell'ONU volte a contrastare l'attività dell'ISIL (Risoluzione n. 2253/2015), il Consiglio Europeo ha adottato la Decisione 2016/1693/PESC, abrogativo della Posizione Comune 2002/402/PESC, e il conseguente Regolamento CE n. 1686/2016.
La normativa penalistica comunitaria in materia di contrasto al terrorismo è stata armonizzata per la prima volta con la Decisione Quadro 2002/475/GAI, adottata dal Consiglio Europeo in seguito agli attentati dell'11 settembre. La Decisione, nel tipizzare i reati terroristici, ha richiesto agli Stati membri di allineare le loro normative e introdurre pene adeguate; la Decisione è stata in seguito modificata attraverso la Decisione Quadro 2008/919/GAI, che ne ha ampliato la portata definendo nuove condotte terroristiche.
In risposta alle azioni terroristiche degli ultimi anni, l'Unione Europea ha adottato la nuova Direttiva 2017/541/UE sulla lotta contro il terrorismo, che sostituisce la Decisione 2002/475/GAI.
Raccomandazioni del GAFI
Nel corso di una riunione plenaria tenutasi a pochi giorni di distanza dagli attentati di New York dell'11 settembre 2001 (29 e 30 ottobre 2001), il GAFI ha ampliato il proprio mandato al contrasto del finanziamento del terrorismo, elaborando gli indirizzi normativi e i principi guida per dare concreta attuazione alle Risoluzioni dell'ONU. Nell'occasione, ha emanato 8 Raccomandazioni Speciali (9 dal 2004) dedicate specificamente al finanziamento del terrorismo. Le Raccomandazioni Speciali, oltre a fornire linee di indirizzo per rendere operative le Risoluzioni ONU, hanno definito alcuni standard regolamentari per meglio presidiare sul piano normativo alcuni settori ritenuti maggiormente esposti al rischio di finanziamento del terrorismo (servizi di money transfer, bonifici transfrontalieri, trasferimenti di contante al seguito, operatività di organizzazioni non-profit).
Le Raccomandazioni Speciali a febbraio 2012 sono state trasfuse nelle nuove 40 Raccomandazioni, che ricomprendono nel loro campo d'azione la prevenzione e il contrasto del riciclaggio, del finanziamento del terrorismo e del finanziamento dei programmi di proliferazione delle armi di distruzione di massa.
Per l'applicazione delle relative sanzioni finanziarie internazionali (congelamenti) il GAFI ha elaborato nel 2013 anche apposite linee guida, volte a fornire indirizzi operativi. Ha inoltre diffuso, di recente, alcune pubblicazioni specifiche sui rischi di finanziamento del terrorismo e, più in particolare, sulle forme di finanziamento dell'ISIL e delle attività dei soggetti che agiscono in adesione alla sua ideologia, come i "foreign fighters".
Normativa nazionale
Gli indirizzi strategici per il contrasto al terrorismo, definiti nelle competenti sedi internazionali (ONU, Unione Europea, GAFI), sono stati tradotti nel nostro ordinamento con la legge n. 438/2001 (di conversione del d.l. n. 374/2001) e la legge n. 431/2001 (di conversione del d.l. n. 369/2001).
La legge n. 438/2001 ha rinnovato l'art. 270 bis c.p., includendo il terrorismo internazionale nella fattispecie penale dell'associazione con finalità di terrorismo ed integrando le condotte sanzionate con altre fattispecie, tra cui il finanziamento delle organizzazioni terroristiche.
La legge n. 431/2001 ha fornito istruzioni normative per dare esecuzione alle misure di congelamento, istituendo nel nostro ordinamento il Comitato di Sicurezza Finanziaria (CSF) presso il Ministero dell'Economia e delle Finanze, con compiti di coordinamento tra le autorità e le forze di polizia competenti nell'azione di contrasto al terrorismo, e di supervisione delle attività connesse all'attuazione delle sanzioni internazionali, inclusa la gestione delle proposte di designazione agli organismi internazionali competenti. Le funzioni del Comitato in un momento successivo sono state ampliate includendo la materia del riciclaggio. Le sanzioni amministrative conseguenti al mancato rispetto degli adempimenti in materia di congelamento sono state disciplinate con la legge n. 415/2001 (di conversione del d.l. n. 353/2001).
In seguito agli attentati di Londra del 2005 sono state adottate nuove misure urgenti per contrastare il terrorismo internazionale, attraverso la legge n. 155/2005 (di conversione del d.l. n. 144/2005) che ha ampliato la portata degli strumenti normativi esistenti, introducendo, tra l'altro, nuove fattispecie delittuose (art. 270 quater e quinquies c.p.) ed esteso al contrasto al terrorismo alcune misure già esistenti per la lotta alla criminalità organizzata.
La nuova minaccia posta in essere dall'ISIL e dal fenomeno dei "foreign fighters", anche in attuazione della Risoluzione n. 2178/2014, ha indotto il legislatore italiano ad adottare nuove misure urgenti, con la legge n. 43/2015 (di conversione del d.l. n. 7/2015). Il decreto ha introdotto, tra l'altro, nuove figure di reato per l'organizzazione di trasferimenti per finalità di terrorismo, incluso il loro finanziamento (270 quater.1), e previsto nuove cause di punibilità per le fattispecie del reclutamento e addestramento e ha inoltre potenziato gli strumenti e le misure di prevenzione. In tale ambito, sono stati rafforzati i poteri delle forze di polizia, delle autorità di intelligence e della magistratura, e sono state assegnate nuove competenze in materia antiterrorismo alla Direzione e al Procuratore Nazionale Antimafia.
Per quanto riguarda la normativa antiriciclaggio, il decreto ha apportato due significative modifiche al d.lgs. 231/2007: in primo luogo è stato previsto che la UIF fornisca gli esiti di analisi e studi effettuati su specifiche anomalie anche al CASA (Comitato di Analisi Strategica Antiterrorismo); in secondo luogo, è stato introdotto l'obbligo per il NSPV e la DIA di informare il Procuratore Nazionale Antimafia, oltre che nel caso in cui le segnalazioni di operazioni sospette attengano alla criminalità organizzata, anche quando esse riguardino il terrorismo.
Le disposizioni nazionali in materia di finanziamento del terrorismo trovano organica sistemazione nel decreto legislativo 22 giugno 2007, n. 109, recante "misure per prevenire, contrastare e reprimere il finanziamento del terrorismo e l'attività dei Paesi che minacciano la pace e la sicurezza internazionale", emanato in attuazione della direttiva 2005/60/CE.
In base al decreto, la UIF cura la raccolta delle informazioni e dei dati di natura finanziaria dei soggetti designati, agevola la diffusione delle relative liste tramite il proprio sito internet, riceve e analizza le segnalazioni di operazioni sospette.
Il d.lgs. 109/2007 prevede a carico dei soggetti destinatari della normativa antiriciclaggio adempimenti di diversa natura, riflesso della duplicità dell'azione di contrasto incentrata sulle misure di congelamento (obblighi di comunicazione) e sulle segnalazioni delle operazioni sospette (obblighi di segnalazione).
In particolare, con riferimento agli obblighi di comunicazione, il d.lgs. 109/2007 (art. 7, comma 1) prevede che i soggetti obbligati sono tenuti a comunicare entro 30 giorni alla UIF:
- le misure di congelamento applicate ai soggetti designati nelle liste comunitarie o nei decreti ministeriali previsti dall'art. 4 del d.lgs. 109/2007, indicando i nominativi coinvolti, l'ammontare e la natura dei fondi o delle risorse economiche;
- le operazioni, i rapporti e ogni altra informazione disponibile, riconducibile ai soggetti designati nelle liste, nonché ai soggetti in via di designazione, sulla base di informazioni fornite dalla UIF stessa su indicazione del Comitato di Sicurezza Finanziaria.
Si tratta di due distinti tipi di comunicazione, funzionali a tenere informate le autorità, da un lato, circa le misure di congelamento applicate, dall'altro, circa le operazioni, i rapporti o ogni altra informazione finanziaria conosciuta relativamente ai soggetti designati nelle liste ovvero in via di designazione.
Gli obblighi di segnalazione di cui all'art. 8, comma 1 del d.lgs. 109/2007 sono stati poi assorbiti dal d.lgs. 231/2007 e ss.mm.ii, in seguito all'estensione della normativa di prevenzione e contrasto al riciclaggio al fenomeno del finanziamento del terrorismo in tutti gli ambiti di applicazione previsti (adeguata verifica della clientela, segnalazione delle operazioni sospette, conservazione dei documenti, controllo interno, valutazione e gestione del rischio).
I presupposti e le modalità di invio delle segnalazioni sono quelli previsti per il riciclaggio; ulteriori informazioni per il corretto assolvimento degli obblighi segnaletici sono disponibili nella sezione "Adempimenti degli operatori", paragrafo "Segnalazioni di operazioni sospette".
Un ruolo fondamentale nell'individuazione delle operazioni sospette da segnalare rivestono gli indicatori di anomalia, in particolare quelli specifici per il finanziamento del terrorismo contenuti nel provvedimento della Banca d'Italia del 2010, che pongono particolare attenzione al profilo soggettivo (liste), alla localizzazione delle controparti (aree a rischio), e agli istituti non profit. Ulteriori indici di rischio sono contenuti nei Comunicati pubblicati dalla UIF in materia.
Maggiori dettagli per l'assolvimento degli obblighi segnaletici sono disponibili, distinte per tipologia di adempimento, nelle relative sezioni del sito.
I compiti della UIF in materia di contrasto al finanziamento del terrorismo non si limitano alla ricezione delle comunicazioni dei congelamenti e alla ricezione e analisi delle segnalazioni di operazioni sospette. L'art. 10 del d.lgs. 109/2007, infatti, nell'estendere le attribuzioni della UIF previste per la prevenzione dell'uso del sistema finanziario a scopo di riciclaggio al contrasto del finanziamento del terrorismo, individua i seguenti ulteriori compiti della UIF:
- curare il controllo dell'attuazione delle sanzioni finanziarie adottate nei confronti dell'attività di paesi che minacciano la pace e la sicurezza internazionale;
- curare la raccolta delle informazioni e dei dati di natura finanziaria relativi ai soggetti designati, ai fondi ed alle risorse economiche sottoposti a congelamento;
- agevolare la diffusione delle liste dei soggetti designati e delle successive modifiche.
