Contrasto al finanziamento del terrorismo

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Normativa internazionale

Nazioni Unite

Le linee strategiche della lotta al finanziamento del terrorismo internazionale sono state tracciate, nei principi guida, dall’ONU nel 1999, attraverso la Convenzione di New York, con la quale per la prima volta è stata riconosciuta un’autonoma rilevanza della materia; con la stipula della Convenzione, sono state poste le basi a livello internazionale per la repressione penale del fenomeno e per l’estensione al medesimo del sistema di presidi già esistente per la prevenzione e il contrasto del riciclaggio.

Nello stesso anno, con la Risoluzione n. 1267/1999 il Consiglio di Sicurezza dell’ONU ha introdotto come ulteriore misura, specifica per la lotta al terrorismo, una procedura di “congelamento” dei fondi e delle risorse economiche detenuti da persone collegate alla rete terroristica Al-Qaeda, sulla base di una black-list gestita da un apposito comitato (Comitato per le Sanzioni); la Risoluzione n. 1373/2001 in seguito ha ampliato la portata del sistema delle liste di congelamento, estendendola ad ulteriori liste di persone sospettate di appartenere o sostenere organizzazioni terroristiche gestite direttamente dagli Stati membri.

L’ONU ha adottato due nuove risoluzioni nei confronti di Al-Qaeda (Risoluzione n. 1989/2011) e dei Talibani (Risoluzione n. 1988/2011), in precedenza disciplinati in un’unica risoluzione del Consiglio di Sicurezza (n. 1267/1999). Sono state rafforzate le garanzie procedurali a tutela dei soggetti listati, aumentando la trasparenza dei procedimenti di listing e delisting, ed è stata rafforzata la figura dell’Ombusdperson, competente a valutare le istanze di delisting.

Normativa comunitaria

Le Risoluzioni del Consiglio di Sicurezza dell’ONU sono state recepite nel territorio della Unione Europea attraverso due distinti provvedimenti del Consiglio: il Regolamento CE n. 337/2000 (in seguito abrogato dal Regolamento CE n. 467/2001, a sua volta sostituito dal Regolamento CE n. 881/2002, emanato in attuazione della Risoluzione n. 1267/1999, per i nominativi designati dal Comitato per le Sanzioni ONU; il Regolamento CE n. 2580/2001, emanato in attuazione della Risoluzione n. 1373/2001, per gli ulteriori nominativi designati nell’ambito della giurisdizione dell’Unione Europea, su proposta delle autorità competenti dei diversi Paesi.

Negli anni seguenti, misure di congelamento analoghe a quelle previste per i terroristi sono state applicate dall’Unione Europea, anche su impulso dell’ONU, per sanzionare i governi di Paesi accusati di gravi violazioni dei diritti umani, o di minacciare la pace e la sicurezza internazionale; in quest’ultima fattispecie rientrano i Paesi coinvolti in attività di proliferazione di armi di distruzione di massa, al centro di un più ampio pacchetto di misure restrittive (cfr. sezione dedicata al contrasto dei programmi di proliferazione).

Raccomandazioni del GAFI

Nel corso di una riunione plenaria tenutasi a pochi giorni di distanza dagli attentati di New York dell’11 settembre 2001 (29 e 30 ottobre 2001), il GAFI ha ampliato il proprio mandato al contrasto del finanziamento del terrorismo, elaborando gli indirizzi normativi e i principi guida per dare concreta attuazione alle Risoluzioni dell’ONU. Nell’occasione, ha emanato 8 Raccomandazioni Speciali (9 dal 2004) dedicate specificamente al finanziamento del terrorismo. Le Raccomandazioni Speciali, oltre a fornire linee di indirizzo per rendere operative le Risoluzioni ONU, hanno definito alcuni standard regolamentari per meglio presidiare sul piano normativo alcuni settori ritenuti maggiormente esposti al rischio di finanziamento del terrorismo (servizi di money transfer, bonifici transfrontalieri, trasferimenti di contante al seguito, operatività di organizzazioni non-profit).

Le Raccomandazioni Speciali a febbraio 2012 sono state trasfuse nelle nuove 40 Raccomandazioni , che ricomprendono nel loro campo d’azione la prevenzione e il contrasto del riciclaggio, del finanziamento del terrorismo e del finanziamento dei programmi di proliferazione delle armi di distruzione di massa.

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Normativa nazionale

Gli indirizzi strategici per il contrasto al terrorismo, definiti nelle competenti sedi internazionali (ONU, Unione Europea, GAFI), sono stati tradotti nel nostro ordinamento con la legge n. 438/2001 e la legge n. 431/2001, che hanno rispettivamente introdotto la fattispecie penale di associazione con finalità di terrorismo internazionale (art. 270 bis c.p), e fornito istruzioni normative per dare esecuzione alle misure di congelamento. In tale occasione, è stato istituito nel nostro ordinamento il Comitato di Sicurezza Finanziaria (CSF) presso il Ministero dell'Economia e delle Finanze, con compiti di coordinamento tra le autorità e le forze di polizia competenti nell’azione di contrasto al terrorismo, e di supervisione delle attività connesse all’attuazione delle sanzioni internazionali, inclusa la gestione delle proposte di designazione agli organismi internazionali competenti. Le funzioni del Comitato in un momento successivo sono state ampliate includendo la materia del riciclaggio.

In tale quadro normativo, le competenze dell’UIC e poi dell'Unità di Informazione Finanziaria per l’Italia sono state estese alla materia del finanziamento del terrorismo; in particolare la UIF cura la raccolta delle informazioni e dei dati di natura finanziaria dei soggetti designati, agevola la diffusione delle relative liste tramite il proprio sito internet, riceve e analizza le segnalazioni di operazioni sospette.

Le disposizioni nazionali in materia di finanziamento del terrorismo hanno trovato organica sistemazione nel decreto legislativo 22 giugno 2007, n. 109, recante “misure per prevenire, contrastare e reprimere il finanziamento del terrorismo e l'attività dei Paesi che minacciano la pace e la sicurezza internazionale”, emanato in attuazione della direttiva 2005/60/CE.

Il d.lgs. 109/2007 prevede a carico dei soggetti destinatari della normativa antiriciclaggio adempimenti di diversa natura, riflesso della duplicità dell’azione di contrasto incentrata sulle misure di congelamento (obblighi di comunicazione) e sulle segnalazioni delle operazioni sospette (obblighi di segnalazione).

In particolare, con riferimento agli obblighi di comunicazione, il d.lgs. 109/2007 (art. 7, comma 1) prevede che i soggetti obbligati sono tenuti a comunicare entro 30 giorni alla UIF:

  • le misure di congelamento applicate ai soggetti designati nelle liste comunitarie o nei decreti ministeriali previsti dall’art. 4 del d. lgs. 109/2007, indicando i nominativi coinvolti, l'ammontare e la natura dei fondi o delle risorse economiche
  • le operazioni, i rapporti e ogni altra informazione disponibile, riconducibile ai soggetti designati nelle liste, nonché ai soggetti in via di designazione, sulla base di informazioni fornite dalla UIF stessa su indicazione del Comitato di Sicurezza Finanziaria.

Si tratta di due distinti tipi di comunicazione, funzionali a tenere informate le autorità, da un lato, circa le misure di congelamento applicate, dall’altro, circa le operazioni, i rapporti o ogni altra informazione finanziaria conosciuta relativamente ai soggetti designati nelle liste ovvero in via di designazione.

Gli obblighi di segnalazione di cui all’art. 8, comma 1 del d.lgs. 109/2007 sono stati poi assorbiti dall’art. 41, comma 1 del d.lgs. 231/2007, in seguito all’estensione della normativa di prevenzione e contrasto al riciclaggio al fenomeno del finanziamento del terrorismo in tutti gli ambiti di applicazione previsti (adeguata verifica della clientela, segnalazione delle operazioni sospette, conservazione dei documenti, controllo interno, valutazione e gestione del rischio).

I presupposti e le modalità di invio delle segnalazioni sono quelli previsti per il riciclaggio; ulteriori informazioni per il corretto assolvimento degli obblighi segnaletici sono disponibili nella sezione "Adempimenti degli operatori", paragrafo "Segnalazioni di operazioni sospette".

Un ruolo fondamentale nella individuazione delle operazioni sospette da segnalare rivestono gli indicatori di anomalia, emanati dalla Banca d'Italia e altre Autorità su proposta della UIF, che includono anche alcuni indicatori specifici per il finanziamento del terrorismo. Gli indicatori specifici, pongono particolare attenzione al profilo soggettivo (liste), alla localizzazione delle controparti (aree a rischio), e non profit.

Maggiori dettagli per l’assolvimento degli obblighi segnaletici sono disponibili distinte per tipologia di adempimento nelle relative sezioni del sito.

I compiti della UIF in materia di contrasto al finanziamento del terrorismo non si limitano alla ricezione delle comunicazioni dei congelamenti e alla ricezione e analisi delle segnalazioni di operazioni sospette.

L’art. 10 del d.lgs. 109/2007, infatti, nell’estendere le attribuzioni della UIF previste per la prevenzione dell'uso del sistema finanziario a scopo di riciclaggio al contrasto del finanziamento del terrorismo, individua i seguenti ulteriori compiti della UIF:

  • agevolare la diffusione delle liste dei soggetti designati e delle successive modifiche
  • curare il controllo dell'attuazione delle sanzioni finanziarie adottate nei confronti dell'attività di paesi che minacciano la pace e la sicurezza internazionale
  • curare la raccolta delle informazioni e dei dati di natura finanziaria relativi ai soggetti designati, ai fondi ed alle risorse economiche sottoposti a congelamento
  • agevolare la diffusione delle liste dei soggetti designati e delle successive modifiche

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